Utilisation des produits phytopharmaceutiques : synthèse des constats et recommandations du CGAAER
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Le CGAAER a élaboré une synthèse des 22 rapports de missions réalisées au cours des sept dernières années dans le domaine de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques…
Rapport de synthèse de missions d’expertise et d’audit n°14066 CGAAER
Avril 2015
Mots clés : Pesticides, produits phytopharmaceutiques, synthèse
Enjeux
Le CGAAER a examiné les 22 rapports produits par lui au cours des dernières années sur l’utilisation des produits phytopharmaceutiques (PPP), afin d’en tirer les enseignements essentiels à réaffirmer au titre des politiques publiques.
Méthodologie
Les 22 rapports étudiés étaient de nature différente et issus de missions de conseil et d’audit portant sur des questions très générales ou, au contraire, très spécifiques. L'exercice de synthèse a porté sur les constats et recommandations qui y étaient formulés.
Résumé
Si les champs du conseil portant sur la mise en œuvre de l’action publique et ceux de l’audit du fonctionnement des services sont largement couverts, la mission a pointé un certain déficit d’évaluation de la pertinence des politiques mises en œuvre.
La bonne prise en compte des recommandations par les commanditaires, constatée par la mission, et l'évolution des politiques publiques traduisent le souci permanent de progrès dans la maîtrise des PPP.
Toutefois ces politiques publiques doivent intégrer des préoccupations divergentes et posent des difficultés particulières de mise en œuvre. Trois principales raisons sont à l’origine de ces difficultés :
- La vision parfois contradictoire de l’intérêt général, dont sont respectivement porteurs les ministères chargés de l'agriculture et de l'écologie ;
- Une ambition française de maîtrise de l’utilisation des PPP, se traduisant par des objectifs opérationnels déconnectés de la réalité des moyens mobilisables par l’administration ;
- Une relation complexe entre les acteurs concernés, notamment les distributeurs de PPP et les acteurs publics, dans un contexte où l’utilisation de PPP répond, pour l’agriculteur, à une logique d’assurance.
Alors que l’évaluation a priori des produits phytopharmaceutiques est de mieux en mieux maîtrisée, leur gestion - qu’il s’agisse de l’autorisation de mise en marché (AMM), des contrôles et des dispositifs de vigilance - reste à conforter.
Depuis 1978 les PPP sont encadrés au niveau européen. Cet encadrement s’est structuré à partir de l’évaluation des risques liés aux substances actives (de la responsabilité de l’Union européenne) et des produits commerciaux contenant les substances approuvées (de la responsabilité des États membres). Depuis la première directive européenne qui visait les substances à risques forts, les exigences de sécurité se sont accrues en intégrant l’évolution constante des connaissances scientifiques. La mission estime que le dispositif d’évaluation, s’appuyant sur l’ANSES, permet aujourd’hui une mise à la disposition des agriculteurs de solutions de protection dans des conditions de sécurité répondant aux standards des pays les plus exigeants.
En revanche, qu’il s’agisse d’administration de l’AMM, de suivi du devenir des produits après autorisation (phytopharmacovigilance) ou de contrôle de leur bonne utilisation, les rapports du CGAAER mettent en évidence de réelles difficultés. Celles-ci tiennent à des choix d’affectation de moyens et de gestion des ressources humaines, ainsi qu’à la gestion d'un stock d’informations éclatées entre de nombreux acteurs.
A cet égard, la mission note que le principe, légitime, d’une séparation stricte entre l’évaluation et la gestion des risques, peut être consommatrice de moyens publics et que sa mise en œuvre doit se fonder sur une approche plus pragmatique que dogmatique.
Elle souligne également l’importance qui devrait être accordée au dispositif de contrôles de la distribution et de l’utilisation des PPP. Celui-ci, fondé sur des AMM facilement vérifiables, mériterait d’être consolidé juridiquement et de mieux mobiliser l’ensemble des services de l’État.
L’ambition issue du Grenelle de l’environnement d’induire des changements de comportement des utilisateurs de PPP, s’appuie sur des actions opérationnelles qui mobilisent d’importants financements dont l’efficacité reste à démontrer. Les résultats décevants de la version initiale du plan Écophyto, soulignés dans un récent rapport parlementaire, montrent que dans les systèmes de production actuels, l’utilisation des PPP répond à une logique d’assurance permettant de se prémunir contre un risque sanitaire éventuel à un coût économique acceptable. C’est donc dans une évolution de la logique même des systèmes de production qu’il s’agira de rechercher des pistes d’amélioration, comme le suggère d’ailleurs la nouvelle version du plan Écophyto.
Alors que les travaux de l’observatoire des métiers du ministère ont mis en évidence l’importance de la compétence agronomique dans les services de l’État, la plupart des rapports examinés s’inquiètent de la fragilité des moyens humains consacrés aux questions phytosanitaires. La mission estime que seule une action publique fondée sur un savoir agronomique sera susceptible d’être efficace. En effet, une bonne compréhension des processus techniques pourrait, pour un coût raisonnable, permettre d’assurer une maîtrise des risques sanitaires. Enfin, dans un contexte où les innovations sont nombreuses, la formation de l’encadrement des structures publiques chargées des questions phytosanitaires doit s’appuyer davantage sur la recherche.
Plusieurs rapports mettent en évidence un manque de fluidité interministérielle, s'agissant d'une politique aux frontières de la santé publique, de l’environnement et de l’économie des filières agricoles. La mise en place d’une véritable phytopharmacovigilance dont les bases légales ont été posées par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, pourrait constituer une opportunité pour développer de nouvelles synergies interministérielles. Celles-ci pourraient se construire à partir d’une évaluation partagée et globale des politiques de maîtrise des PPP et des moyens qui leur sont consacrés.
