Synthèse des audits de la mise en œuvre des politiques communautaires de l'eau et de la biodiversité
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Synthèse de missions interministérielles d’audits n°13025-99 CGAAER - CGEDD
Synthèse des audits de la mise en œuvre des politiques communautaires de l’eau et de la biodiversité
Pascale Boizard (CGEDD), Alain Bauché et Bertrand Gaillot (CGAAER)
Juin 2014
Mots clés : Biodiversité, continuité écologique, directive cadre sur l’eau, eaux résiduaires urbaines, environnement, espèces protégées, Natura 2000, SAGE, SDAGE
©Onema.fr
Enjeux
Les domaines de l’eau et de l’environnement sont encadrés par plusieurs directives européennes que les États membres ont l’obligation de respecter. Ceux-ci doivent mettre en œuvre les politiques et les moyens appropriés pour atteindre les objectifs fixés. A défaut, la Commission européenne n’hésite pas à engager des contentieux à l’encontre des pays contrevenants, qui conduisent le plus souvent à de très lourdes sanctions financières.
Ces directives concernent plusieurs domaines sensibles :
la santé humaine et animale, au regard de la qualité de l’eau distribuée pour la consommation,
l’économie et les investissements de long terme, au regard des coûts directs du traitement des eaux destinées à la consommation et de celui des eaux résiduaires industrielles et urbaines,
la préservation de l’environnement et de la qualité de vie, au regard des risques de pollutions, de nuisances ou de destruction des milieux naturels engendrés par les activités humaines.
La mise en œuvre de ces directives nécessite donc une attention soutenue dans chaque département, au plus près du terrain, pour en mesurer les résultats et, si besoin, rechercher les éléments de nature à en améliorer la conduite en cas d’efficacité ou d’efficience insuffisantes.
Méthodologie
Les départements de l’Allier, des Bouches-du-Rhône, de l’Eure, de la Marne, de la Haute-Garonne, des Landes, et de la Vendée, puis ceux des Alpes-Maritimes, de la Gironde, du Finistère, de l’Eure-et-Loir et de la Haute-Loire ont été audités, respectivement en 2012 et 2013.
Ces audits ont été réalisés conjointement par le CGEDD et le CGAAER, avec, parfois, la participation du CGIET.
Chaque audit a porté sur :
l’examen des pratiques d’analyse de risques de non atteinte des objectifs des directives communautaires,
l’examen de l’efficacité des mesures de maîtrise des risques,
l’examen des pratiques organisationnelles des structures auditées en matière de pilotage, d’animation et de gestion du personnel,
la mise en œuvre concrète des programmes de mesures issus des SDAGE (Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux), des Programmes d’actions opérationnelles territorialisés (PAOT), des plans de contrôle inter-services, ainsi que des feuilles de route relatives aux thématiques définies comme prioritaires par le ministère de l’écologie.
Le rapport de synthèse de ces douze audits comprend une analyse quantitative et une synthèse qualitative des recommandations formulées.
Résumé
Les faits saillants de la synthèse sont les suivants.
Sur la méthode d’audit
La mission a constaté un certain contraste entre l’intensité de l’activité d’audit et l’insuffisance de la mesure des résultats. Si les audits font l’objet d’un bilan annuel, les plans d’actions éventuellement produits à l’issue des audits ne font, à l’heure actuelle, l’objet ni d’une évaluation ni d’un suivi.
Elle a également constaté de grands écarts, selon les audits, entre les recommandations relatives aux différentes directives (DCE, nitrates, DERU…) et celles relatives aux modalités de mise en oeuvre (animation, pilotage des services…). Ce déséquilibre traduit souvent la difficulté, voire l’impossibilité, des structures à mener la totalité des actions prioritaires avec la qualité requise.
Pour rendre les audits plus efficaces, la mission a suggéré :
de modifier le référentiel d’audit* en le spécifiant davantage dans chaque sous-thématique en fonction des objectifs précisés par le commanditaire ;
de rendre obligatoire, par instruction ministérielle ou interministérielle, le plan d’actions d’amélioration et de prévoir le suivi de la réalisation des plus importantes d’entre elles.
* Un nouveau référentiel a été conçu et s’applique depuis 2014
Sur la mise en œuvre des politiques de l’eau et de la biodiversité
Directive cadre sur l’eau(DCE)
Il est désormais admis que l’objectif de bon état des masses d’eau ne sera pas atteint en 2015 ni même, pour nombre d’entre elles, en 2021.
Deux causes sont citées dans la plupart des départements audités :
la morphologie des cours d’eau, facteur majeur de dégradation, qui n’est pas toujours considérée comme ayant une incidence sur la qualité des eaux ;
l’absence ou la faiblesse des maîtrises d’ouvrage organisées.
S’y ajoute l’articulation entre le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), le Programme de mesures (PdM) et le Plan d’actions opérationnel territorialisé (PAOT), est souvent difficile.
De plus, la définition des priorités d’actions par territoire n’est pas toujours comprise par les acteurs, ce qui rend encore plus difficile l’émergence de maîtrises d’ouvrage lorsque celles-ci n’existent pas.
Enfin, les objectifs de la DCE, traduits dans les SDAGE, ne sont pas toujours suffisamment pris en compte dans les arrêtés d’autorisation des installations classées pour la protection de l’environnement et susceptibles d’avoir une incidence sur la qualité des masses d’eau.
Directive eaux résiduaires urbaines (DERU)
Malgré toute l’implication des services déconcentrés de l’État, malgré les importants financements des agences de l’eau et des conseils généraux, et malgré des progrès notables, les engagements de la France devant la Commission européenne ne seront pas tenus. La totalité des travaux, dont l’échéance initiale était fin 2005, repoussée à fin 2013, ne sera pas réalisée avant plusieurs années.
Directive Nitrates
Dans la plupart des départements audités, la pression exercée par la profession agricole a conduit à des programmes d’actions de qualité très variable et parfois insuffisants, suivis de contrôles souvent trop faibles.
Biodiversité - Directives Habitats et Oiseaux
Le petit nombre d’agents affectés à la mise en œuvre de la politique de la biodiversité dans les services déconcentrés freine l’atteinte des objectifs. La difficulté à motiver les acteurs locaux sur ce thème est générale. Les contrôles sont majoritairement orientés sur la chasse et les espèces protégées ; ils concernent encore trop peu la protection des habitats.
Polices de l’environnement
La publication de la circulaire ministérielle du 12 novembre 2010 a eu un effet positif. En fixant des objectifs quantitatifs et en diffusant une méthode de ciblage des enjeux dans le cadre de la démarche qualité des services de police de l’eau, ce texte a fait progresser les activités de contrôle et de police.
L’effort doit être poursuivi, voire amplifié, dans le cadre d’une police visant à faire cesser les infractions et, si possible, à réparer les dommages environnementaux.
Une telle approche suppose une bonne coordination entre les services chargés des contrôles et le parquet, pour élaborer une stratégie efficace des contrôles et de suivi de leurs résultats.
Principales recommandations de la mission
La création des Missions inter-services de l’eau et de la nature (MISEN) doit permettre d’harmoniser les méthodes de travail entre les équipes respectivement chargées de l’eau et de la biodiversité.
Au-delà, une meilleure application des politiques de l’eau et de la biodiversité impose une meilleure synergie entre les différentes politiques conduites au sein des DDTM ou/et DREAL. Par exemple, les travaux relatifs à la trame verte et bleue doivent conduire à intégrer le domaine de l’urbanisme et à inclure les collectivités locales dans la réflexion.
L’État doit non seulement progresser dans l’exercice des missions régaliennes, mais aussi se transformer en « chef d’orchestre » pour coordonner, animer et convaincre tous les acteurs de cespolitiques.
Au niveau central, l’État gagnerait à se concentrer sur sa mission stratégique de définition des politiques publiques et sur son rôle national de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle.
Enfin, il est nécessaire d’améliorer l’acceptation des contraintes qu’impose aux usagers la protection durable de l’environnement naturel. A cet effet, une campagne de communication grand public pourrait être engagée pour faire connaître les enjeux des politiques sur l’eau et la biodiversité, les contrôles réalisés et les résultats obtenus.
