Quelle ambition pour la filière betterave-sucre française dans la perspective de la fin des quotas européens
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La réforme du secteur sucrier européen qui prendra effet en 2017, marquera la fin d’un système de quotas à l’œuvre depuis 1968. Dans ce contexte, le ministre a chargé le Délégué interministériel aux IAA et le CGAAER de dresser les perspectives de développement de la filière betterave-sucre française…
Rapport de mission de conseil n°15016 CGAAER - Délégué ministériel aux IAA
Septembre 2015
Mots clés : Sucre, betterave, filière, IAA
Enjeux
La réforme de la fin des quotas sucriers en Europe entrera en vigueur le 1er octobre 2017. Elle marquera la fin d’un système qui encadrait le fonctionnement du marché depuis 1968. Elle va renforcer le jeu de la concurrence en Europe entre les industriels, tout en revenant sur les droits historiques des planteurs de betteraves qui bénéficiaient jusqu’à présent d’une forme d’assurance au travers d’un prix minimum garanti et d’un droit de livraison associés aux volumes du quota. Elle alignera ainsi le secteur sucrier sur les autres secteurs agricoles de l’Union européenne en matière de concurrence.
Dans ce contexte, le ministre de l’agriculture a sollicité le Délégué ministériel aux IAA et le CGAAER pour dresser les perspectives et ambitions de la filière betterave-sucre française, pour en évaluer les forces et les faiblesses, ainsi que son positionnement à l’export, enfin pour proposer aux pouvoirs publics les leviers d’action permettant la concrétisation de ses ambitions.
Méthodologie
La mission a rencontré une centaine d’intervenants impliqués dans la filière en commençant par son segment central constitué des planteurs de betteraves et des fabricants de sucre (syndicat et chacun des industriels), puis en élargissant progressivement tant vers l’amont agricole (INRA, ITB…) que vers l’aval industriel (industries agro-alimentaires, fabricants d’alcool et de bioéthanol, utilisateurs de sucre industriel, biochimie…) et commercial.
Un travail approfondi a été conduit avec les différentes administrations françaises (DGPE, DGEC, FAM, DG Trésor, DGE...) et européennes (DG commerce, DG agri, et DG concurrence) ayant à connaître un aspect de la filière.
Résumé
La fin des quotas institués en 1968 va notamment lever la double limitation imposée aux acteurs depuis 2006 entre un volume de quota plafonné à un niveau inférieur à la consommation alimentaire européenne (17 Mt consommées en sucre alimentaire à comparer au 13,5 Mt de la limite imposée par le quota à la production de sucre alimentaire) et une restriction des volumes exportables hors Union européenne (1,35 Mt autorisées au sein du hors-quota, contre plus de 5 Mt exportés dans les faits avant 2006).
Ainsi, cette réforme majeure va conduire à réinterroger les pratiques et les stratégies de tous les acteurs de la chaîne de valeur (planteurs, sucriers et utilisateurs de sucre), car elle va avoir pour conséquence de :
- Redonner de la liberté à la production et rouvrir le jeu de la répartition des parts de marché en Europe sur le segment alimentaire, y compris en augmentant la concurrence possible entre sucre de betterave et sucres de céréales ;
- Permettre à l’Europe de redevenir exportateur net avec un impact direct sur la mécanique de fixation du prix du sucre sur le marché intérieur qui sera désormais directement corrélé au cours mondial - il va rapidement se rapprocher de la parité export alors qu’il était dépendant de la parité import intégrant des droits de douane élevés sans pouvoir descendre sous le prix de référence -, mettant sous pression les marges tant des sucriers que des planteurs et rendant incontournable la diversification par l’innovation ;
- Supprimer la distinction administrative entre les marchés du quota (usage alimentaire en Europe) et du hors quota (usages non alimentaires et exportation hors Union européenne), permettant aux industriels d’arbitrer pleinement entre l’ensemble des débouchés en termes de produits (sucre alimentaire, non alimentaire, alcool, sirop, mélasse…) comme de destinations géographiques (France, Europe ou pays tiers) ;
- Donner aux industriels sucriers plus de liberté dans la définition de leur stratégie et donc plus de responsabilités en propre vis-à-vis de leur amont agricole comme de leur aval.
Dans ce contexte, les équilibres économiques actuels seront nécessairement amenés à évoluer pour s’adapter à cette nouvelle configuration de marché, obligeant tous les acteurs à être proactifs. La manière dont les mouvements liés à la réforme de 2017 se concrétiseront dépendra bien sûr des décisions stratégiques que prendront individuellement chaque acteur économique.
Mais au-delà des approches individuelles, l’approche collective des enjeux de l’après-quota sera déterminante pour maximiser sur le long terme la création de valeur ajoutée sur la filière betterave-sucre française.
Bien que la France et l’Allemagne aient milité pour reporter cette échéance à 2020 et obtenu un report de deux ans de la réforme initialement envisagée pour 2015 par la Commission européenne, la filière sucrière française est très bien armée pour tirer profit du changement de paradigme économique et commercial à venir.
Grâce à ses marges de progrès sur l’allongement des durées de campagne, sur l’augmentation des rendements betteraviers dans le cadre du projet AKER, sur la flexibilité dans la conduite du processus industriel entre production de sucre et d’alcool, la France a la capacité de rester le premier pays européen producteur de sucre après 2017 et de concentrer la majorité de l’augmentation de production de sucre en Europe. Ceci offre des perspectives à la fois pour les planteurs et les sucriers mais également pour l’aval de la filière composé de l’ensemble des utilisateurs de sucre basés en France qui devraient être en capacité de tirer également profit de ce dynamisme sucrier pour accroître leur propre volume d’activité et leurs investissements en France.
Si à l’échelle de l’Europe, les acteurs économiques et institutionnels abordent la perspective de la fin des quotas de façon très différenciée selon les États membres, sollicitant selon les cas auprès des instances européennes des leviers d’intervention pour éviter, prévenir ou accompagner les conséquences industrielles et agricoles anticipées avec la fin des quotas, cette échéance représente indéniablement une opportunité pour la filière française. Tout l’enjeu va être de parvenir collectivement à gagner en compétitivité afin de maximiser la création de valeur ajoutée sur le territoire national.
La concrétisation de ces ambitions légitimes de la filière betterave-sucre sera d’autant plus un succès pour les acteurs basés en France qu' :
- un diagnostic partagé des enjeux de l’après-quota sera réalisé conjointement par les acteurs dans une approche de filière longue, associant planteurs, sucriers et utilisateurs de sucre ;
- une véritable stratégie de filière sera élaborée entre l’ensemble des maillons concernés pour continuer à progresser collectivement en compétitivité. A cette fin un travail collectif doit être entrepris au regard de chacun des enjeux partagés (compétitivité, innovation, performance environnementale, logistique, export, relations contractuelles sur la filière, restructurations) et développer ainsi tous les débouchés de la betterave, du sucre et des produits transformés associés, ce qui permettra de sécuriser au mieux dans la durée la rémunération de la betterave ;
- une réflexion sera menée par les représentants professionnels pour adapter les instances de gouvernance et de concertation à l’après-quota afin d’installer dans la durée une telle approche de filière allongée.
L’État sera présent aux côtés des entreprises et des planteurs pour défendre nos intérêts stratégiques dans les négociations internationales sur le sucre comme sur l’éthanol notamment par le biais du maintien de barrières douanières, pour soutenir les acteurs dans leurs démarches de R&D et d’innovation, pour être vigilant à ce que les évolutions des cadres réglementaires permettent de préserver une visibilité des marchés et une équité entre les acteurs à l’échelle de l’Union européenne.
Le rapport produit par la mission a vocation à servir de point de départ à ce travail de réflexion collectif dont les conclusions et les actions qui en découleront seront de la responsabilité des acteurs de la filière. Les atouts indéniables dont dispose la France sur son secteur sucrier imposent que les acteurs économiques qui le composent prennent l’initiative vis-à-vis des évolutions à venir à l’échelle de l’Europe, ayant toutes les cartes en main pour rester le premier pays producteur européen de sucre, pour gagner des parts de marchés en France, en Europe et dans le monde, et pour être a fortiori le pays le plus attractif dans l’Union européenne pour l’ensemble des activités avales dépendant du sucre.
