Premier bilan du programme Ambition Bio 2017
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Le CGAAER a été chargé de participer aux propositions de poursuite et de renforcement du programme Ambition Bio 2017 qui arrive à échéance
Rapport de mission de conseil n°16118 CGAAER
Mars 2017
Mots clés : Agriculture biologique, développement agricole, filière alimentaire
Enjeux
L'agriculture biologique (AB) est marquée, en 2015 et 2016, par l'émergence d’une consommation grand public, qui fait sortir le marché bio de la marginalité (consommation nationale totale de sept milliards d'euros en 2016), et un mouvement de fond des conversions (7,3 % des fermes françaises et 5,7 % de la SAU en 2016).
La mission confiée au CGAAER visait, en parallèle aux réflexions menées avec les acteurs professionnels au niveau national et en Régions, à contribuer à l'élaboration de propositions de poursuite et de renforcement du programme Ambition Bio 2017 qui arrive à échéance.
Méthodologie
Constituée début janvier 2017 et devant remettre son rapport dans un délai contraint, la mission a procédé à l'exploitation de la documentation mise à sa disposition par la DGPE et l'Agence Bio, et mené, du 12 janvier au 15 février, une quarantaine d'entretiens avec les principales parties prenantes du programme (nationales et régionales) pour compléter et confronter documentation et analyses.
Résumé
Présenté en mai 2013, le programme Ambition Bio 2017 venait à la suite de trois plans quinquennaux de développement de l'agriculture biologique publiés depuis 1998. Il comportait un objectif quantitatif de doublement des surfaces et de développement continu et durable de la consommation, un objectif qualitatif de structuration des filières et de mobilisation des acteurs, et des préoccupations de concertation, de gouvernance et d'inscription dans le projet agro-écologique.
Ce programme est articulé en six axes (développer la production, structurer les filières, développer la consommation et conquérir les marchés, renforcer la recherche, son pilotage et la diffusion des résultats, former les acteurs agricoles et agroalimentaires, adapter la réglementation) et comporte 21 objectifs opérationnels. Chaque objectif est décliné en actions (81 actions au total).
Nouveauté du programme, la mise en place d'une gouvernance régionale et son articulation avec la gouvernance nationale a vu son utilité confirmée pour permettre une mise en œuvre du programme adaptée à la diversité des contextes. En même temps, cette gouvernance comporte des marges d'amélioration, relatives à l'articulation entre les deux niveaux et la gestion du dispositif d'aides à la production.
Avec des résultats proches de ceux envisagés, le bilan des réalisations sur les six axes du programme débouche sur l'identification de quatre réussites et deux échecs.
Au titre des réussites, on peut citer :
- le consensus pour un développement durable de l'AB, les considérations économiques étant devenues centrales, avec une priorité à l'organisation des filières,
- l'attention partagée pour répondre à la demande du consommateur d'une façon qui le sécurise en matière de régularité et de qualité de l'approvisionnement, et conserver ainsi sa confiance,
- la mobilisation des acteurs, qui a résisté aux difficultés de mise en œuvre et constitue un atout pour la réussite de toute poursuite.
- l'utilité du Fonds Avenir Bio comme levier de financement d'investissements structurants.
Au titre des échecs, on constate :
- l'objectif de stabilité, de lisibilité et d'incitation du dispositif d'aides à la production n'a pas été atteint. Il a connu des difficultés de mise en œuvre, de nombreux facteurs y ayant contribué : difficultés de programmation, abondance des conversions, transfert aux régions, déficience des outils, fusion des régions… Il est nécessaire de capitaliser le retour d'expérience de cet échec pour envisager une poursuite ;
- l'absence de mobilisation pour l'atteinte de l'objectif de 20 % de produits bio dans la restauration collective d’État, objectif fixé par le programme.
Pour l'élaboration d'un nouveau programme, le rapport identifie :
- deux enseignements de principe : d'une part un tel programme doit s'attacher à accompagner les évolutions plutôt qu'à prétendre les fixer, et sa gouvernance doit le permettre, d'autre part il nécessite une mobilisation interministérielle pour la définition des objectifs assignés à l'AB par les politiques publiques, notamment dans un souci d'alimentation durable, et l'évaluation du besoin de soutien public ;
- quatre actions prioritaires dans le domaine technico-économique : amélioration du dispositif d'observation des marchés, renforcement du Fonds Avenir Bio, renforcement de l'obtention et la diffusion de références technico-économiques, régulation du dispositif d'aides à la production en cohérence avec les orientations du programme.
