Pour une meilleure efficacité du dispositif de protection des aires de captage d’eau potable
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Rapport de mission interministérielle d’étude n° 13017 CGAAER, CGEDD, IGAS
Pour une meilleure efficacité du dispositif de protection des aires de captage d’eau potable
Jean-Jacques Bénézit
Juin 2014
Mots clés : politique de l’eau, pollution diffuse, captage d’eau potable
Captage d’eau potable sur la rivière Le Clain
© Thierry Degen/METL-MEDDE
Enjeux
La France compte plus de 33 000 captages d’eau potable ; deux tiers à partir de nappes souterraines, un tiers à partir d’eaux de surface. La directive-cadre européenne sur l’eau impose, sans dérogation possible, que toutes les masses d’eau utilisées pour le captage d’eau potable respectent les normes de qualité (< 50 mg nitrates/l et <0,1 µg pesticides/l) en 2015.
Or, 8,5 %des captages du territoire national dépassent l’un ou l’autre des critères (teneur en nitrates ou en pesticides).
L’eau distribuée est, quant à elle, toujours aux normes grâce aux méthodes curatives et palliatives employées : traitements de dépollution, mélange d’eaux de différents captages ou abandon de captages trop dégradés. Ces actions sont certes efficaces, mais elles coûtent cher, beaucoup plus que des actions de prévention des pollutions diffuses à proximité des captages.
Une politique de prévention de la pollution diffuse des captages a été initiée par le Grenelle de l’environnement : 500 captages parmi les plus dégradés ont été identifiés et des mesures spécifiques ont été prises à partir de 2009. Mais le bilan provisoire est mitigé. Si la démarche des « captages Grenelle » a provoqué une prise de conscience des acteurs, notamment agricoles, l’efficacité de ces mesures est restée faible.
Devant ce constat, les trois ministères en charge de l’agriculture, de l’écologie et de la santé ont demandé à leurs conseils généraux et inspection générale de faire toutes propositions utiles en vue de simplifier les procédures et d’améliorer l’efficacité de protection des captages et de lutte contre les pollutions diffuses.
Méthodologie
La mission était composée d’un ingénieur général du CGAAER, de deux ingénieurs généraux du CGEDD et d’un inspecteur général de l’IGAS. Le travail a consisté à analyser la nombreuse documentation déjà existante sur le sujet, avec une recherche spécifique (en France ou à l’étranger) d’exemples documentés de réussite.
Les rapports déjà rédigés sur le sujet et les données fournies par les directions d’administration centrale ont été également analysés et la mission a conduit entre octobre 2013 et mars 2014 une cinquantaine d’entretiens avec les acteurs nationaux ou locaux concernés (ministères et services déconcentrés, agences de l’eau, collectivités, organismes de recherche, entreprises, bureaux d’études, fédérations et syndicats professionnels (notamment agricoles…).
Résumé
La qualité de l’eau prélevée en France reste préoccupante : 3 000 captages sont aujourd’hui dégradés ; 5 000 captages ont été fermés depuis 20 ans (et donc sortis des statistiques…). Les signes d’amélioration éventuelle de la situation sont peu visibles. Les principales sources de pollution diffuse sont d’origine agricole, même si d’autres sources (industrielles, collectivités, particuliers) peuvent exister.
Cette situation est peu perçue par le consommateur d’eau ou le public. En effet, la qualité de l’eau distribuée est bonne grâce aux traitements effectués sur les eaux prélevées et à l’abandon des captages trop pollués. Le consommateur ne perçoit pas les problèmes et n’est pas incité à faire pression en faveur de la prévention.
La complexité de la juxtaposition de deux procédures, l’une relevant du code de la santé publique et l’autre du code de l’environnement, l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités, l’inadéquation de certains outils financiers et l’insuffisance de la gouvernance expliquent qu’aucune amélioration notable de la situation ne soit perceptible.
La mission relève aussi le hiatus entre les directives européennes qui invitent à une logique de résultats, et les procédures nationales en place qui affichent une logique de moyens.
L’échéance de 2015 de la directive-cadre sur l’eau apparaît donc difficilement atteignable et une nouvelle stratégie nationale, globale et interministérielle, est nécessaire.
Face à cette situation, la mission a fait une vingtaine de recommandations.
D’abord, il s’agit de confier aux communes ou leurs groupements en charge du service public de l’eau, la responsabilité juridique et la compétence de prévention des pollutions diffuses. La condition est de doter ces collectivités gestionnaires des outils juridiques, techniques et financiers nécessaires à l’exercice de leurs responsabilités.
La mission propose ensuite d’unifier les procédures de protection des captages au sein du seul code de la santé publique et d’intégrer le plan d’action « pollutions diffuses » dans la déclaration d’utilité publique du captage.
Sur le plan de la gouvernance, le préfet devra pouvoir rendre obligatoires certaines mesures. Les instances régionales, Agence régionale de santé et Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, en liaison avec la Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt et l’Agence de l’eau, devront assurer l’animation du dispositif et la coordination des réseaux professionnels.
La mission précise que cette stratégie de reconquête de la qualité des eaux prélevées nécessitera des modifications de niveau législatif. Elle rajoute que des redéploiements, à moyens constants, seront nécessaires au sein des budgets des agences de l’eau et qu’un nouveau dispositif spécifique d’aides aux agriculteurs devra être créé et notifié à l’Union européenne.
Elle suggère qu’un délégué interministériel soit désigné pour animer et coordonner l’ensemble du dispositif.
Elle souligne enfin que ces propositions apporteront une substantielle simplification des procédures et génèreront des économies budgétaires grâce à la mise en œuvre de mesures préventives, moins coûteuses que les actions curatives.
