Mesures COVID-19 et secteur agricole et agroalimentaire - Parangonnage des mesures d’urgences mises en place par l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal et le Royaume-Uni

Rapport de mission ministérielle de conseil n° 21110

Juin 2023

Enjeux

Le secteur agricole et alimentaire a dû faire face à une succession de crises inédites (enchainement des vagues COVID de 2020 à fin 2022, conflit en Ukraine en début 2022, accidents climatiques répétés depuis l’été 2022). Dans ce contexte, il s’agissait de mesurer les forces du secteur agricole et agroalimentaire, sa capacité d’adaptation, mais aussi les éventuelles faiblesses structurelles de nos économies, en s’interrogeant sur :

• la façon dont les États ont géré l’impact des mesures de confinement sur la résilience de la chaîne alimentaire, au travers de dispositifs de crises ;
• la nature des dispositifs, transversaux et spécifiques, ainsi que les processus décisionnels ayant concouru à leur conception ;
• leurs modalités de gouvernance et de mise en œuvre ;
• le calendrier et les modalités de conception des plans de relance mis en place à la suite de la phase d’urgence ;
• leur impact sur la compétitivité du secteur agricole et agroalimentaire français et européen.

Méthodologie

Le parangonnage a été réalisé selon la procédure ECI (Études Comparatives Internationales) de la direction générale du trésor, mise en œuvre par la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire. Celle-ci a mobilisé le réseau des conseillers agricoles en ambassade sur la base d’un questionnaire commun. La mission s’est focalisée sur l’Europe et, en son sein, sur un échantillon de pays d’intérêt agricole ayant eu des stratégies de gestion de la crise COVID-19 comparables.

Ce travail a été complété par une revue de la documentation spécifique aux différentes mesures mises en place, par des entretiens avec des professionnels directement impliqués et par une mise en perspective basée sur les premiers exercices d’évaluation et bilans disponibles.

Résumé

L’analyse proposée constitue la première étape d’un véritable exercice de retour d’expérience sur les mesures dont a bénéficié le secteur agricole et agroalimentaire, qui reste encore à conduire et auquel le rapport appelle. Elle est le reflet des données disponibles au moment de leur collecte et donc datée, complémentaire des bilans transverses ou spécifiques qui ont été ou seront réalisés.

La mission fait le constat d’une bonne résilience globale de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire pendant la pandémie, avec toutefois un bilan contrasté selon les secteurs et les productions. L’investissement humain et organisationnel hors normes est notamment relevé, ainsi que la vision coordonnée portée par les États membres et l’Union européenne.

Les résultats du parangonnage mettent ainsi en évidence des dispositifs très voisins au sein de l’Union européenne, même s’ils ont pu être structurés et mobilisés différemment selon les pays. La gestion de crise se caractérise partout par des séries de plans qui s’imbriquent et renouent progressivement avec des processus politiques parallèles (politique agricole commune, Green deal). L’étude ne présente en conséquence qu’un intérêt relatif en terme de comparaison.

L’étude identifie néanmoins quelques points de vigilance : l’importance d’aborder la vulnérabilité des chaînes d’approvisionnement de manière systémique et la nécessité d’intégrer dans les évaluations la précarité alimentaire en temps de crise. Elle souligne aussi l’intérêt d’explorer la définition de la souveraineté alimentaire et son statut juridique, ainsi que la nécessité de réinvestir la question de la hiérarchisation des usages et des productions des espaces agricoles.

Ce retour sur crise conduit enfin à s’interroger plus largement sur les indicateurs de suivi et d’évaluation pertinents des mesures de soutien, sur l’érosion de la compétitivité du secteur agricole et agroalimentaire français, sur les conséquences de la reprise de l’inflation.
(Les années 2020/2023 ont ainsi constitué un exercice en vraie grandeur, qui préfigure les crises du futur combinant des risques climatiques, sanitaires et géopolitiques.

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