La mobilisation des partenaires du projet agro-écologique
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Le projet agro-écologique pour la France engagé depuis 2012 par le Ministre repose sur un principe de co-construction avec l'ensemble des partenaires professionnels concernés. Le CGAAER a été chargé d'examiner l'état de la mobilisation de ces partenaires
© agriculture.gouv.fr Rapport de mission d'audit et de conseil n°15034 CGAAER
Septembre 2016
Mots clés : Projet agro-écologique, agro-écologie, agroécologie, double performance, triple performance, multi-performance, audit de management
Enjeux
En 2012, le ministre a tracé une orientation pour l'agriculture française en présentant son « Projet agro-écologique pour la France ».
En 2014, la DGPE a élaboré un plan d'actions du projet agro-écologique (PAE).
Un an après la définition de ce plan, le CGAAER a été chargé en 2015 de réaliser l’audit de la mobilisation des partenaires du projet agro-écologique.
L'objectif de la mission est triple :
- vérifier que l’organisation mise en place par la DGPE permet d’associer tous les partenaires pertinents, de co-construire avec eux le projet agro-écologique et de s’assurer de son appropriation,
- identifier les freins à l’appropriation du projet,
- formuler des propositions pour améliorer le dispositif.
Méthodologie
La mission a procédé par une série d'entretiens non directifs avec les représentants de toutes les organisations membres du comité de pilotage du projet agro-écologique (COPIL), considérées comme les partenaires du projet. Elle a également rencontré des responsables d'autres institutions susceptibles de compléter utilement la composition du comité de pilotage. Enfin, elle s'est déplacée dans trois régions (Bretagne, Centre-Val de Loire et Rhône-Alpes) pour échanger avec les partenaires régionaux du PAE.
Après une analyse qualitative de la situation, elle a réalisé un exercice plus formel d'audit.
Résumé
Le PAE comporte une gouvernance, une équipe projet et un plan d'action composé de seize chantiers. Il est articulé avec les huit plans spécifiques un dont certains, comme Écophyto[1], ont été lancés depuis 2009, ainsi qu’avec le plan « Enseigner à produire autrement ».
Le premier constat de la mission est que le périmètre du PAE, ses 16 chantiers et ses 80 actions, sont mal connus des partenaires qui siègent au COPIL. Certains éprouvent des difficultés à comprendre l’articulation entre le PAE et les huit plans qui y contribuent.
A l'exception des acteurs de l’aval des filières agricoles, non encore associés au projet à ce jour (consommateurs, commerce et distribution, industries agro-alimentaires), tous les partenaires professionnels concernés sont bien pris en compte.
Au sein du COPIL, la mission a constaté que le principe de co-construction n’a réellement été appliqué qu’au chantier de l’évaluation et à celui de l’élaboration d’un outil de diagnostic. En régions, la co-construction d’un cadre formel pour le développement de l’agro-écologie est peu avancée.
Les chantiers de la formation initiale des agriculteurs (« Enseigner à produire autrement ») et de la recherche sont exemplaires d'une forte mobilisation des acteurs concernés.
La question de l’appropriation de l’agro-écologie par les partenaires est liée à celle de la définition de l’agro-écologie. Les positions des différents partenaires sont encore marquées par des différences sensibles. Si tous les interlocuteurs rencontrés partagent l’ambition d’une agriculture multi-performante, tous ne revendiquent pas la promotion de systèmes de productions agro-écologiques fondés sur l’autonomie des exploitations, les interactions biologiques et l’utilisation des services écosystémiques.
En région, une enquête auprès des DRAAF révèle que les organisations professionnelles apportent le plus souvent un soutien effectif au déploiement du projet, mais qu’elles ne sont pas toujours moteur de cette dynamique, voire qu’elles peuvent être réticentes. Enfin, si certains partenaires revendiquent ne pas avoir attendu le PAE pour s'engager, tous s'accordent à dire que le PAE a donné un cadre à une dynamique polymorphe et à des initiatives multiples.
En définitive, il y a une réelle mobilisation des partenaires du PAE, qu'elle se traduise par des actes ou de simples intentions.
Les freins et les leviers de la mobilisation ont déjà fait l'objet d'un inventaire très complet dans des travaux antérieurs (rapport Guillou). Pour sa part, la mission a identifié un déficit de communication institutionnelle et une utilisation insuffisante du levier des attentes des consommateurs et de l’opinion publique en général.
La mission a complété son analyse en appliquant des méthodes d’audit, plus précisément celles d’un audit de management. Elle s’est ainsi efforcée de vérifier le niveau de maîtrise des risques affectant la mobilisation des partenaires.
Le management du PAE en mode projet est opéré de façon rigoureuse et avec suffisamment de souplesse pour s’adapter aux spécificités du sujet et au principe de co-construction.
La mobilisation des partenaires étant une condition de réussite du projet, il est souhaitable que cette mobilisation soit suivie et évaluée par les instances de gouvernance du projet. Ces instances ont également vocation à partager une analyse des risques de non-atteinte des objectifs du PAE et à vérifier que les conditions d’une bonne maîtrise de ces risques sont réunies. C’est le cas pour les moyens affectés au projet qui apparaissent aux référents régionaux agro-écologie comme nettement insuffisants.
La mission a également analysé la cohérence interne du PAE avec la vision politique du ministre.
L’organisation mise en place en 2014 par la DGPE, alors DGPAAT, doit être réexaminée pour permettre au plan d’action de mieux couvrir les différents aspects du projet politique du ministre, pour rééquilibrer le plan d’action en faveur du déploiement régional et pour exercer un pilotage plus global du projet.
Au bilan, la mission considère que l'organisation mise en place pour la conduite du PAE confère une assurance raisonnable quant à l’atteinte de l’objectif de mobilisation des partenaires assigné au projet, sous réserve d’adapter le mode de fonctionnement du COPIL et de revoir le champ couvert par le PAE.
[1] écophyto, Semences et agriculture durable, écoantibio, Développement durable de l’apiculture, Énergie méthanisation autonomie azote, Ambition bio 2017, Protéines végétales, Agroforesterie
