Évaluation du plan semences et agriculture durables
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Le CGAAER et le CGEDD ont été chargés d'évaluer le plan semences et agriculture durable qui avait été engagé en 2011 dans le cadre du Grenelle de l'environnement…
Rapport de mission interministérielle d'évaluation n°15030 CGAAER - CGEDD
Novembre 2015
Mots clés : Semence, variété végétale, ressources phytogénétiques, biodiversité, agro-écologie, génomique, COV, brevetage du vivant
Enjeux
Plus de trois ans après l'engagement du plan semences et agriculture durable en mai 2011, les ministres en charge de l’agriculture et de l’écologie ont souhaité en évaluer la mise en œuvre et examiner les suites à lui donner en considération de nouveaux éléments de contexte : au plan international avec l’entrée en vigueur du protocole de Nagoya, au niveau communautaire avec la suspension de la révision du cadre réglementaire et les évolutions relatives à la propriété intellectuelle, sur le plan national avec le lancement du « projet agro-écologique pour la France ».
Ils ont confié au CGAAER et au CGEDD une mission d'évaluation de ce plan.
Méthodologie
La mission était composée de deux membres du CGAAER, Sophie Villers et Fabrice Dreyfus, et d'un membre du CGEDD, Dominique Stevens.
Le champ de l’évaluation a été éclairé par une somme d’éléments documentaires scientifiques, institutionnels, réglementaires.
Une cinquantaine d'entretiens ont été conduits auprès des acteurs et de l’ensemble des parties prenantes, ministères, recherche publique, obtenteurs privés, coopératifs et associatifs, instituts techniques, collecteurs et transformateurs…
Résumé
L’évaluation du « plan semences et agriculture durable » vise à analyser les avancées attribuables au plan et à identifier les inflexions à apporter pour permettre au secteur des semences et des plants de renforcer sa contribution au projet agro-écologique.
Resituant le plan dans le contexte du Grenelle de l’environnement qui l’a suscité, l’évaluation aborde, au travers des sept axes du plan, les différentes dimensions de la politique des semences, de la conservation des ressources génétiques à la diffusion de la création variétale en passant par les domaines de la propriété intellectuelle et des biotechnologies. Elle s’appuie sur un état des lieux présentant à la fois les acteurs et leur rôle économique ainsi que le contexte réglementaire.
L’appréciation portée fait apparaître que le plan :
- est pertinent au regard de son adéquation avec les enjeux du Grenelle, d’autant qu’il englobe l’enjeu des ressources phytogénétiques ;
- est cohérent avec les politiques nationales de recherche et d’action en faveur de l’agriculture durable ;
- souffre, pour atteindre ses objectifs de moyen et long termes, des discontinuités dans les dynamiques juridiques et réglementaires européennes et internationales avec lesquelles les priorités françaises ont à s’articuler.
La diversité dans la mise en œuvre de chacun des axes a fait obstacle au développement de la synergie que la cohérence et la convergence dans leur conception permettraient d’attendre.
Le plan a cependant induit :
- des avancées effectives sur certains axes,
- le lancement de chantiers scientifiques, techniques et juridiques de moyen à long termes,
- la mise en place du dialogue entre parties prenantes et l’établissement de points de consensus.
Ont constitué des freins aux avancées attendues :
- le rythme des processus techniques, physiques et biologiques,
- la difficulté à formaliser les stratégies alternatives d’amélioration des plantes,
- le poids des considérations économiques dans la décision,
- la difficulté à gagner les partenaires européens à l’évolution du concept de Valeur agronomique, technologique vers le concept de Valeur agronomique, technologique et environnementale (VATE),
- sur le plan fonctionnel, le défaut de formalisation (quantification, indicateurs) et les discontinuités de pilotage.
Les éléments nécessaires à l’appréciation de l’efficience du plan font défaut. Cependant, certaines des attentes initiales ont été partiellement satisfaites grâce à l’adoption de la Loi du 8 décembre 2011, qui contribue au maintien du dispositif, sans que son adoption puisse être attribuée à la dynamique du plan. L’adaptation progressive aux exigences de la durabilité a également été un élément favorable à la performance du plan.
Si le plan semences et agriculture durable a contribué à une meilleure reconnaissance du secteur des semences au sein des politiques publiques, la satisfaction des parties prenantes est partielle et hétérogène, faute pour certains sujets, tel celui de la gestion de l’information, d’être allé assez loin ou pour d’autres, tel celui relatif aux populations, d’avoir trouvé la bonne direction.
Les résultats de l’évaluation confortent l’intérêt d’une démarche d’ensemble « semences » pour accompagner l’évolution de l’agriculture française et du secteur semencier. La prise en considération de nouveaux éléments de contexte et des points de fragilité du dispositif de l’amélioration des plantes identifiés par le diagnostic, implique :
- en premier lieu, d’apporter des réponses à des questions demeurées en suspens telles que celle de l’attractivité du catalogue français et de son rôle, celle de l’inscription de variétés spécifiques pour l’agriculture biologique, celle de la définition et des modalités de traitement des « populations », celle de la mutualisation des résultats de recherche ;
- en second lieu, de prendre en compte les recommandations concernant l’accès à la biodiversité, la recherche et la caractérisation variétale à l’appui de l’adaptation du secteur des semences et des plants, l’adaptation de la gouvernance.
