Évaluation du dispositif de revitalisation rurale
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Rapport de mission interministérielle d’évaluation n°14041 CGAAER - IGA – IGAS - CGEDD
Évaluation du dispositif de revitalisation rurale
Thierry Berlizot
Juillet 2014
Mots clés : Ruralité ; revitalisation ; aménagement du territoire ; collectivités territoriales
La Maison de la Ruralité
© http://www.lamaisondelaruralite.com/
Enjeux
Dans la perspective de l’évolution du dispositif s’appliquant dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), le Gouvernement a souhaité dresser un bilan et une évaluation des mesures dans le contexte d’une importante réforme territoriale et d’un budget de l’État très contraint.
La mission interministérielle travaillait parallèlement à la mission d’information sur les ZRR, constituée par la « commission développement durable » de l’Assemblée nationale, et à la mission sur « l’hyper ruralité », confiée par le Premier ministre à Alain Bertrand, sénateur maire de Mende,
La commande portait sur la pertinence du dispositif au regard des enjeux de territoires ruraux en pleine évolution et sur les modifications à apporter pour renforcer son efficacité.
Méthodologie
La mission interministérielle était composée de Catherine Ferrier et Pierre Renault (IGA), Marie Morel (IGAS), Patrick Labia (CGEDD) et Thierry Berlizot (CGAAER).
La mission s’est intéressée aux mesures d’exonérations sociales et fiscales et, plus largement, à l’ensemble des mesures associées aux ZRR. Elle a demandé aux ministères et organismes concernés les données relatives à ces mesures. Elle s’est entretenue avec les acteurs nationaux concourant à l’élaboration de cette politique. Elle a réalisé une enquête auprès de tous les préfets des départements ayant au moins une commune classée en ZRR. Enfin, dans les quatre départements de l’Aveyron, du Doubs, de la Lozère et de la Haute-Saône - retenus comme représentatifs de la diversité des situations, - elle a réalisé des entretiens ciblés avec les acteurs de terrain directement concernés. Elle a rendu compte régulièrement de ses travaux à la ministre en charge de l’égalité des territoires et aux rapporteurs de la mission parlementaire.
Résumé
A sa création en 1996, le dispositif des ZRR concernait 12 000 communes comptant 4,5 millions d’habitants. Aujourd’hui, il intéresse 14 290 communes pour 6,3 millions d’habitants.
Les mesures sont de trois ordres : des exonérations de charges sociales (patronales) et fiscales, des bonifications de subvention ou dotation, des assouplissements réglementaires.
L’ensemble de ces mesures ne fait toujours pas l’objet d’un suivi au plan national. De ce fait, il est difficile de disposer des données permettant d’établir une évaluation précise.
Au terme de ses travaux, la mission estime le coût du dispositif à moins de 280 M€ pour 2013, alors qu’il s’élevait à 500 M€ lors de la précédente évaluation en 2009.
Le coût des deux mesures d’exonérations sociales est en constante diminution sous l’effet de réductions progressives de leur champ et de leur barème. La mesure d’exonérations de cotisations patronales ne représente plus que 13,8 M€ en 2013 pour 8 474 effectifs exonérés. L’exonération en faveur des Organismes d’intérêt général (OIG) demeure toutefois très avantageuse. Les OIG sont les organismes d’intérêt général visé au 1 de l’article 200 du code général des impôts, c’est à dire les organismes qui ouvrent droit à la réduction d’impôt sur le revenu de 66 %(fondations, associations reconnues d’intérêt public, organismes et œuvres d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire…). L’exonération continue de représenter le principal poste de dépenses pour l’État avec, en 2013, 134,6 M€ pour 23 639 effectifs exonérés.
Les 18 mesures d’exonérations fiscales sont constituées d’un ensemble hétérogène de dispositifs dont le coût total peut être évalué en 2013 dans une fourchette de 110 à 130 M€, relevant aux deux tiers d’un régime d’exonérations d’impôt sur les bénéfices clos en 2010. Ce coût est du même ordre que celui estimé en 2009.
Les autres mesures du dispositif ZRR étudiées par la mission concernent les mesures d’assouplissement ou de bonifications, les efforts de péréquation des ressources entre collectivités locales mis en œuvre au titre de la dotation de solidarité rurale (944 M€), les aides attribuées grâce à la dotation d’équipement des territoires ruraux (615 M€), et les crédits spécifiques d’intervention dont dispose l’administration en charge de l’aménagement du territoire.
La mission, considère que ces différentes mesures présentent une utilité certaine pour les populations des ZRR.
Au plan qualitatif, l’efficacité des mesures de discrimination territoriale attachées aux seules ZRR reste variable. L’exonération de charges sociales pour les embauches en ZRR a désormais une faible attractivité, compte-tenu des mesures d’allègement général des cotisations sociales patronales.
En revanche, l’exonération dont bénéficient les OIG demeure avantageuse en raison de son caractère exorbitant. Elle n’a pas produit les effets escomptés en termes de création d’emplois mais la mission considère que, du fait de sa concentration, elle a pu contribuer au maintien des emplois.
Les autres mesures dont bénéficient les ZRR sont globalement utiles. Le dispositif peut être regardé comme permettant de soutenir les efforts conséquents des collectivités locales pour enrayer le déclin de leurs territoires.
La mission se prononce donc pour le maintien d’un dispositif de discrimination territoriale au profit des espaces ruraux mais propose de redéfinir ce zonage à l’échelle des communautés de communes, à partir du critère de densité démographique pondéré par l’insuffisance de potentiel fiscal, et de limiter à 10 000 le nombre de communes composant ces Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
La mission estime également nécessaire de donner aux collectivités locales les moyens de développer des logiques de projets. Elle recommande d’augmenter, à dotations constantes, la part des moyens consacrés à la péréquation au profit des communes et intercommunalités rurales. Elle recommande aussi de regrouper au sein de la dotation d’équipement des territoires ruraux les différents fonds mobilisés par ailleurs pour soutenir l’activité en zone rurale.
La mission considère que les actuels dispositifs d’exonérations fiscales doivent être prorogés. Elle estime, en revanche, que l’exonération de charges sociales au titre des nouvelles embauches ne se justifie plus.
Pour ce qui concerne les exonérations ouvertes aux OIG, la mission propose deux scénarios d’évolution contrastés, portant soit sur l’extinction naturelle du dispositif, soit sur une sortie progressive du dispositif en trois ans à compter du 1er janvier 2016.
La mission confirme enfin la nécessité d’une évaluation continue de ces mesures et d’un meilleur portage interministériel de la politique nationale en faveur des zones rurales.
La ministre en charge de la ruralité, a annoncé le 10 septembre 2014 la tenue d’assises des ruralités. Ces assises se sont déroulées l’automne dernier sous la forme de sept ateliers thématiques territoriaux. Les suites de ces assises et de leurs travaux préparatoires devraient être annoncées courant février 2015. Dans l’attente et comme suggéré par la mission, les mesures d’exonérations fiscales ont été reconduites pour 2015.
