Évaluation des actions financières du programme Ecophyto

Rapport de mission interministérielle de conseil n°20070

2022

Enjeux

Issu du Grenelle de l’environnement, le premier plan Écophyto affirmait en 2008 une volonté de réduire l’usage des produits phytopharmaceutiques agricoles de 50 % à horizon 2018 et constituait la réponse française à la directive européenne 2009/128/CE.

En 2015, devant la faiblesse des résultats, un plan Écophyto 2 a été défini. L’objectif de -50 % est repoussé en 2025 avec une étape intermédiaire de -25 % à horizon 2020.

En 2018, le Gouvernement décide un « plan d’action sur les produits phytopharmaceutiques (PPP) et une agriculture moins dépendante aux pesticides » complété de l’objectif de « sortir du glyphosate », et amende le plan qui prend le nom d’Écophyto 2+.

Une mission interministérielle, CGEDD, IGF et CGAAER, a été chargée de procéder à l’évaluation financière du programme.

Méthodologie

La mission était composée de Mireille Gravier-Bardet et Louis Hubert (CGEDD), Pierre Deprost (IGF), Anne Dufour et Claude Ronceray (CGAAER).

Par une revue de la littérature scientifique, l’analyse des rapports et du bilan relatifs aux plans Ecophyto, et des entretiens auprès des principales parties-prenantes, la mission a consolidé des constats établis par la Cour des comptes et a recherché les actions à conduire pour améliorer l’efficacité du dispositif.

Résumé

Les ressources mobilisées pour le plan Écophyto (643 millions d’euros en 2019) sont bien supérieures à celles du seul programme financé par la redevance pour pollutions diffuses (41 millions d’euros au niveau national et 30 millions d’euros au niveau régional), mais ne peuvent à elles seules contrebalancer certaines orientations des politiques agricoles nationales et européennes. La gouvernance stratégique du plan n’est pas suffisamment concentrée sur la mise en cohérence des politiques publiques et pèche encore par l’insuffisance d’évaluations validées par un conseil scientifique. La mise en œuvre opérationnelle du programme annuel est fragilisée par l’absence d’un véritable « chef de projet ». Ainsi, la programmation annuelle est approuvée tardivement et sa mise œuvres est décalée dans le temps de sa mise en œuvre. La gestion financière est attribuée à des opérateurs dont les missions ne sont pas centrées sur Écophyto et non pas aux responsables des actions du programme. Le manque d’articulation entre les volets national et territorial du programme est reconnu.

Si le plan a démontré qu’une réduction de l’usage des PPP est possible et, dans certaines conditions, compatible avec le maintien du revenu agricole, aucune des actions menées jusqu’à présent dans le cadre du plan ne semble pas susceptible d’entraîner la massification de ces démarches de substitution aux PPP. Seul fait exception le développement de l’agriculture biologique.

Convaincue de la place du plan Écophyto dans la transformation de l’agriculture, la mission propose de répondre à chacun de ces constats et formule des recommandations pour améliorer la gouvernance, le processus de programmation, le choix des indicateurs, la mise en œuvre du programme et l’évaluation des actions soutenues. La mission recommande également de définir une nouvelle trajectoire à dix ans de réduction des PPP, cohérente avec la nouvelle politique agricole commune (PAC) et l’ensemble des politiques conduites aux plans européen et national, et incluant un dispositif de massification.

Le plan pourrait ainsi agir de manière plus globale, grâce à la mise à la synergie des actions publiques, et avec une plus forte intensité sur un nombre limité de leviers choisis, en tenant compte des délais normaux de diffusion des innovations nécessaires pour réduire fortement l’usage des PPP. Elle propose pour cela trois scénarios.

Enfin, la mission invite à approfondir ces orientations en permettant que des modèles agricoles multiples puissent y contribuer, et en intégrant dans le plan les mesures d’alignement des politiques publiques et de redéfinition des rôles des structures publiques. Cela restaurerait la crédibilité de la parole publique en matière de réduction de l’usage des PPP.

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