Bilan organisationnel et social de l'application aux DRAAF de la réforme régionale de 2015
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Le CGAAER a été chargé de dresser le bilan organisationnel et social de la réorganisation des DRAAF consécutives à l'instauration de treize grandes régions françaises en 2016.
Rapport de mission d'évaluation n°19087
Mai 2020
Mots-clés : administration régionale, bilan social, condition de travail, DRAAF, État, management, réforme, réforme des structures, Région
Enjeux
La loi du 16 janvier 2015 a instauré au 1er janvier 2016 treize grandes régions issues du regroupement des vingt-deux régions métropolitaines. S’adaptant à la nouvelle carte administrative, le ministère a créé sept nouvelles DRAAF par fusion de seize DRAAF préexistantes, dans le respect de trois principes :
- le maintien des compétences et des parcours professionnels,
- la concertation avec les agents et leurs représentants,
- le choix du multi-sites qui permet de ne pas procéder à des mobilités géographiques obligatoires.
Une mission du CGAAER a été chargée de dresser le bilan organisationnel et social de cette réorganisation.
Méthodologie
La mission s’est intéressée aux sept DRAAF réorganisées qui constituent autant de cas singuliers.
Elle a réalisé une analyse des organigrammes et des sites, un bilan de l’impact de la réforme sur les agents et de son accompagnement, puis a examiné les nouvelles organisations et conditions de travail par le biais d’entretiens et de questionnaires.
Elle a également pris connaissance de travaux évaluant des réformes équivalentes dans d’autres structures de niveau régional ou départemental.
Résumé
Une fois digérées les surprises de la nouvelle carte des régions dessinée par la loi du 16 janvier 2015, fusionner deux ou trois DRAAF pour faire coïncider le périmètre des circonscriptions administratives régionales du ministère avec celui des nouvelles régions est apparu une évidence. Cette décision a en effet été rapidement mise en œuvre, sans provoquer de remous collectifs importants ni de résistances organisées. Dans bien des cas, les nouvelles organisations étaient opérationnelles dès le début de 2016. Les difficultés nombreuses, qui sont alors apparues, ont été progressivement absorbées par un accompagnement adapté dans un esprit constructif à souligner.
En revanche, l’impact de cette réforme sur les missions, conjugué à une réduction continue des effectifs, est durable et particulièrement fort, notamment pour les « DRAAF XXL » dont les enjeux se situent désormais à des échelles comparables à celles des pays européens de taille moyenne. Ces DRAAF sont devenues des administrations plus lourdes à manœuvrer, plus complexes à manager, moins disponibles pour les territoires et le travail interministériel. Elles risquent de s‘éloigner du terrain et des partenaires locaux.
Plus généralement, on peut s’étonner que ni la loi d’avenir du 13 octobre 2014, qui venait de fixer de nouvelles orientations « agro-écologiques » pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, ni la réforme de 2015, qui double la taille moyenne des régions, n’aient été accompagnées d’une redéfinition des missions des DRAAF.
La mission estime que la réforme de 2015 mériterait d’être prolongée, non pour la corriger, mais pour permettre d’affronter les écarts entre les missions et les moyens, par une claire priorisation des missions et par un plus grand encouragement à la subsidiarité.
La mission a identifié quelques chantiers qu’une analyse approfondie avec l’ensemble des DRAAF permettrait de préciser. Parmi ceux-ci, l’amélioration des équipements et de l’accès aux réseaux sociaux évolués, ainsi que la clarification des règles du nomadisme professionnel sont les plus urgents.
Mais si les circonstances s’y prêtent, il serait utile d’aller beaucoup plus loin. Définies comme les structures en région du ministère, les DRAAF ont désormais comme interlocuteurs des services départementaux et des collectivités régionales dont l’approche des enjeux de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt, est davantage intégrée. Il serait judicieux de permettre aux DRAAF de porter pour l’État l’ensemble de ces enjeux dans une perspective agro-écologique.