Audit de la tutelle du ministère sur l’ANSES

Rapport de mission d'audit n° 15032-02 CGAAER

Avril 2017

Mots clés : tutelle, opérateur, ANSES

Enjeux

La cartographie des risques du ministère identifie depuis 2015 le risque de défaut d’exercice de la tutelle des établissements publics conduisant à un défaut de contribution de leur part à la mise en œuvre des politiques publiques portées par le ministère. Les dix opérateurs sous tutelle (hors établissements d’enseignement supérieur et de recherche) comptent 15 000 agents.

Le comité ministériel d’audit interne (CMAI) a prévu de lancer deux audits d’exercice de la tutelle, le premier sur FranceAgriMer (FAM), le second sur l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) qui dispose d’un budget de 140 millions d’euros et compte près de 1 300 emplois.

L'ANSES est placée sous la tutelle de cinq ministres respectivement chargés de l'agriculture, de l’écologie, de la santé, du travail et de la consommation.

An sein du ministère en charge de l'agriculture, la tutelle est exercée par la Direction générale de l’alimentation (DGAL) et le Secrétariat général.

Méthodologie

La mission d'audit s’est appuyée sur les travaux du groupe interministériel mis en place par le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) en 2013 qui a explicité les différentes activités d’une tutelle.

Elle a eu recours aux différents outils de l’audit interne : questionnaires de contrôle interne, entretiens, matrice des risques… Elle a examiné successivement l’organisation de la tutelle, la gouvernance de l’agence, son pilotage stratégique et son pilotage opérationnel en ne se limitant pas aux seuls dispositifs de contrôle interne identifiés mais en prenant en compte les pratiques sous réserve qu’elles soient éprouvées dans le temps.

Résumé

Depuis le 1er janvier 2014, à la suite d’un rapport de la Cour des comptes qui proposait de désigner un ministère chef de file, le Premier ministre a décidé de maintenir une présidence tournante pour l’exercice de la tutelle et de la porter à un an. Cela se traduit par la mise en place de nombreuses instances pour faire fonctionner la tutelle.

L’ensemble des dispositifs et pratiques déployés par la DGAL et le SG pour exercer la tutelle sur l’ANSES sont conformes aux circulaires du Premier ministre du 26 mars 2010 et du 23 juin 2015, ainsi qu’à la note de service du ministère du 8 mars 2011. Ils déclinent également certaines des actions figurant dans le plan relatif à la professionnalisation et à l’organisation de la tutelle élaboré par le ministère en novembre 2015.

Par ailleurs, la qualité des relations, les différentes instances mises en place et la régularité de leurs réunions ont créé une situation de confiance entre l‘agence et le ministère qui a permis de faire converger des positions susceptibles, au départ, de diverger (transfert des autorisations de mise sur le marché).

A l’issue de ses travaux, la mission d'audit estime que l’organisation de la tutelle, le fonctionnement à cinq dans le cadre d’un « chef de filat » annuel tournant de la tutelle, la gouvernance de l’agence, son pilotage stratégique, ainsi que le pilotage opérationnel de ses activités et de ses moyens, confèrent une assurance raisonnable que le ministère atteint ses objectifs en matière d’exercice de la tutelle.

Toutefois, les auditeurs attirent l’attention du ministère sur plusieurs points de faiblesses :

• le déséquilibre de l’exercice de la tutelle au sein du ministère au détriment de la thématique santé-travail qui relève du Secrétariat général ;
• une vision des risques d’exercice de la tutelle éclatée entre les risques métier et finances ;
• une organisation de la tutelle au ministère encore inachevée notamment au Secrétariat général ;
• le non respect systématique de certains délais par l’agence concernant les demandes d’autorisation de mise sur le marché pour les produits phytopharmaceutiques (PPP), les matières fertilisantes et supports de culture, ainsi que les demandes d'évaluation sanitaire dont elle est saisie ;
• la non couverture des coûts d’homologation des médicaments vétérinaires et des produits phytosanitaires par des recettes fiscales affectées.

La mission a formulé dix recommandations pour améliorer l’exercice de la tutelle, dont les quatre principales suivantes :

• le renforcement de la dimension stratégique de l’exercice de la tutelle au ministère sur les activités de l’agence ressortant de son champ,
• un positionnement du ministère en tant que chef de file pour la tutelle de l’agence sur les questions financières et les fonctions support,
• la formalisation des missions et du fonctionnement du « chef de filat »,
• la formalisation de la procédure budgétaire.

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