Application des dernières réformes de l’État sur les opérateurs du ministère

Rapport de mission d’expertise n°18094

Octobre 2019

Mots-clés : Réforme, État, établissement public, contrat, évaluation, tutelle, CNPF, FAM, IFCE

Enjeux

Le CGAAER a été chargé d’un retour d’expérience sur l’application des derniers cycles de réforme de l’État (période 2000-2017) aux opérateurs du ministère à partir de trois cas : le Centre national de la propriété forestière (CNPF), FranceAgriMer et l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE) qui ont fait l’objet d’importantes restructurations dans le cadre de la RGPP.
L’objectif était d’analyser leur trajectoire de transformation en approfondissant trois thématiques de manière transversale - les ressources humaines, les financements propres et l’immobilier - afin d’en tirer des enseignements pour l’avenir (difficultés, points de vigilance, bonnes pratiques).

Méthodologie

Après une analyse documentaire générale (rapports d’évaluation de la réforme de l’État), le travail s’est appuyé sur une revue systématique des rapports ayant traité de ces établissements (CGAAER, Inspection générale des finances, Cour des comptes, Conseil d’État…) et complétée par une vingtaine d’entretiens (direction des établissements, services centraux).

Résumé

La mission salue la capacité d’adaptation que ces opérateurs, issus de la RGPP et soumis à deux décennies de mutations accélérées, ont su démontrer. Constatant des situations contrastées, elle souligne la nécessité, dans tous les cas de figure, de donner du sens à la réforme, à travers une stratégie et un mandat explicites au regard de l’action de l’État (en interministériel) et des autres opérateurs impliqués, pour le secteur auquel ils appartiennent, au niveau national et territorial.

Elle porte un avis contrasté sur les trois thématiques approfondies. La gestion des ressources humaines est un élément-clé de la réforme pour lequel les effets d’économie d’échelle et les gains en flexibilité tardent à se concrétiser, sans que la question de l’autonomie de l’établissement en la matière soit clairement tranchée. Le principe et la place des financements propres font l’objet de peu de formulation stratégique et se heurtent à un défaut de suivi (à travers une comptabilité analytique adaptée et fiable) à l’origine d’ambiguïtés et de risques juridiques. La politique immobilière gagne à intégrer de façon pragmatique les arbitrages entre le prix (contribution au plan de financement) et la rapidité de mise en œuvre des opérations (dynamique d’installation).

De manière plus générale, le partage d’expérience invite à une professionnalisation de la conduite du changement : vision stratégique claire, anticipation, soutien politique, actions symboliques, moyens d’accompagnement et exécution rapide.

Les modalités de gouvernance (combinaison des différents organes : conseil d’administration, d’orientation, comités, déclinaison au niveau territorial, association des élus et parties prenantes), souvent en cours de rénovation, gagneraient tout particulièrement à une approche mutualisée.

La mission conclut à l’intérêt du contrat d’objectif et de performance (COP) comme outil de pilotage et de suivi pour les opérateurs, dans une acception renouvelée. Il gagnerait à expliciter un positionnement stratégique et un modèle économique, avec la mise en place d'un processus d’évaluation efficace et la signature systématique d’avenants en cas de modification significative.

Sur ces bases, le rapport identifie des facteurs de succès ou des voies d’amélioration qui font l’objet de recommandations.

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