Analyse de la situation de l'Institut technique et scientifique de l'apiculture et de la pollinisation

Rapport de mission interministérielle de conseil n°18027

Juillet 2018

Mots-clés : abeille, apiculture, institut technique agricole, interprofession, pollinisation

Enjeux

Après deux exercices déficitaires, la dégradation fin 2017 de la situation financière de l'Institut technique et scientifique de l'apiculture et de la pollinisation (ITSAP) met en péril la continuité de son exploitation et la capacité de la France à disposer d'un institut technique capable de répondre pleinement aux enjeux de la filière apicole et de la pollinisation.

L'ITSAP compte 25 agents et dispose en 2017-2018 d'un budget de 2,1 millions d'euros.

En parallèle au versement d'une subvention exceptionnelle pour rétablir la situation financière, le CGefi et le CGAAER ont été chargés d'élaborer un modèle réaliste de fonctionnement durable de l'institut.

Méthodologie

La mission était composée de Sophie Legrand, Guy Correa du CGefi, de Françoise Lavarde et Nicolas Petit du CGAAER.
Elle s'est déroulée en trois temps, de fin février à début juillet 2018 :

• étude documentaire approfondie et entretiens avec la direction de l'institut pour établir un diagnostic des difficultés financières et des problèmes de gouvernance, et entrevoir les évolutions nécessaires à un fonctionnement durable ;
• consultation large des parties prenantes pour compléter le diagnostic et mesurer leur capacité de soutien de tel ou tel modèle de fonctionnement ;
• élaboration de diverses hypothèses d'évolution de l'institut et, pour chacune d'elles, des conditions d'engagement des parties prenantes. Ceci permettra à ces dernières de se positionner sur l'avenir de l'institut et leurs rôles respectifs pour rendre cet avenir possible.

Résumé

Créé en 2010 pour soutenir le développement économique de la filière apicole et objectiver les controverses qui la concernent, l'ITSAP est un objet ambivalent :
- sa vocation est à la fois technique et scientifique,
- bien que face à un champ de compétence large (apiculture, pollinisation, abeille), son conseil d'administration ne comprend que des représentants de la filière apicole,
- il n'est pas qualifié comme institut technique agricole (ITA), mais simplement adossé à l'ACTA pour pouvoir bénéficier d'une dotation annuelle du CASDAR,
- sa direction est à Paris alors que l'essentiel de ses forces est à Avignon, dans le cadre d'une Unité mixte technologique (UMT) l'associant à l'Inra.

Sa compétence scientifique est jugée remarquable, symbolisée par la publication d'un article fondateur sur l'impact des produits phytopharmaceutiques sur le non-retour à la ruche. Le point de vue des apiculteurs paraît plus réservé, avec le reproche fait à l'institut de ne pas être suffisamment positionné sur la réponse aux problématiques techniques de la profession.

Les difficultés de l'institut découlent de deux défauts structurels : une gouvernance inadaptée et un financement autonome marginal :
- les dissensions internes du conseil d'administration (CA) et son absence de ligne stratégique l'ont amené à se défausser de ses responsabilités sur la puissance publique, avec une non maîtrise du volume d'activités et une absence de ressaisissement face aux difficultés financières ;
- faute de financement autonome, l'institut n'a pu assumer sa part de financement dans les projets bénéficiant de subventions publiques, ce qui a généré du déficit ;
- l'insuffisance de pilotage budgétaire et de suivi de gestion, notamment l'absence de financement des investissements, a sensiblement aggravé les conséquences de ce mécanisme.

L'intervention d'urgence de l’État, à la suite de l'alerte engagée par le commissaire aux comptes, a permis de compenser le cumul des déficits d'exploitation.

Toute hypothèse d'avenir de l'institut comporte en préalables :
- le repositionnement des activités pour correspondre à celles d'un institut technique,
- la réforme de la gouvernance, notamment par resserrement du conseil d’administration,
- le rééchelonnement des dettes,

et nécessite un accompagnement par :
- l'élaboration d'un plan pluriannuel d’engagements assortis d’objectifs,
- l'amélioration de la gestion,
- le regroupement des équipes sur une seule implantation.

Quatre hypothèses ont été soumises à la réflexion des parties prenantes :
- H1 : refondation de l'institut actuel, avec un niveau de ressources voisin de 1,5 million d'euros,
- H2 : association des filières végétales à la gouvernance et au financement de l'ITSAP, avec un niveau de ressources voisin de 2 millions d'euros,
- H3 : intégration dans un autre organisme, avec un modèle économique proche de la H2,
- H4 : séparation des activités apiculture et pollinisation, l'institut ne conservant que la première, avec un niveau de ressources un peu inférieur à celui de la H1.

Si les parties prenantes devaient ne pas s'accorder sur l'une de ces hypothèses ou que leur accord n'assure pas la mise en œuvre des préalables et accompagnements évoqués, la dissolution (H5) doit être envisagée.

Toutes ces hypothèses ont des conséquences plus ou moins lourdes en matière de repositionnement des salariés, de besoin de diversification des ressources et de financement d'une période transitoire.

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